專項債項目如何通過評審之關鍵？

2021年，全國人大批準安排新增地方政府專項債券的額度是3.65萬億元，使用比例約五成投向交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施領域;約三成投向保障性安居工程以及衛生健康、教育、養老、文化旅游等社會事業;約兩成投向農林水利、能源、城鄉冷鏈物流。

2022年經全國人大常委會授權和國務院同意新增地方政府專項債3.65萬億元。去年底已依法提前下達1.46萬億元，提前下達專項債券額度大部分已發行完畢。根據2022年已發行的專項債的投向支出比例來看，與2021年的分布基本保持一致，仍然是約五成投向交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施領域;約三成投向保障性安居工程以及衛生健康、教育、養老、文化旅游等社會事業;約兩成投向農林水利、能源、城鄉冷鏈物流領域。

因此，從發行結果來看，這樣的發行比例正是印證了專項債券發行條件的要求之一，即項目必須是具有公益性且有一定收益的。交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施領域項目收益明確，且投資規模較大、對當地就業、經濟的拉動作用明顯，因此從上報儲備到審批通過再到發行落地都較其他領域具有一定的優勢。但是面對今年極其復雜的國內外形勢，政策要求在專項債的投向領域上有著更多的考量。

交通、能源、生態環保、保障性安居工程

3月29日國常會及4月12日國務院例行政策吹風會強調：今年下達的額度9月底前發行完畢。下一步，一要抓緊下達剩余專項債額度，向償債能力強、項目多儲備足的地區傾斜。二要更好發揮專項債效能。堅持既利當前又惠長遠，加大惠民生、補短板等領域投資，支持新基建等增后勁、上水平項目建設。合理擴大專項債使用范圍，在重點用于等領域項目基礎上，支持有一定收益的公共服務等項目。堅持資金跟著項目走，加快項目開工和建設，盡快形成實物工作量。三要用改革的舉措、市場的辦法，發揮專項債“四兩撥千斤”作用，吸引更多社會資本投入，支持民營企業投資。

3月30日財政部已經向各地下達了今年剩余的新增專項債券限額。會議指出2022年財政部合理擴大了專項債券使用范圍，主要包括三個方面：

一是加大惠民生、解民憂等領域投資。

二是支持增后勁、上水平項目建設。

主要是圍繞等加大支持力度，研究將具有公益性且有一定收益的

三是推動補短板、強弱項項目建設。

要求各地圍繞全，做好農業農村領域項目儲備，將糧食倉儲物流設施作為專項債券支持重點，支持重要農產品特別是糧食供給，保障國家糧食安全。

因此，結合最新的政策要求，申報專項債的項目符合國家重點支持的領域且結合專項債發行要求及各地評審要點，才是專項債能順利通過評審的關鍵。

首先是評審之政策依據。每個省對專項債的入庫流程、專家意見、評審要點可能都有各自的要求，但依據的政策是統一的，所以專項債要發行成功必須符合政策的要求。

在財政部辦公廳國家發展改革委辦公廳關于申報報送2022年新增專項債券項目資金需求的通知(財辦預〔2021〕209號)和財政部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關于補充報送2022年新增專項債券項目資金需求的通知(財辦預〔2022〕31號)中明確，2022年申報和補充報送新增專項債券項目資金需求工作要求如下：

一、嚴格專項債券投向領域要求

為保持政策延續性和穩定性，2022年專項債券資金繼續重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施(含糧食倉儲物流設施)、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等領域。

各地要將城市管網建設、水利等重點領域作為補報重點，圍繞全面推進鄉村振興加快農業農村現代化做好農業農村領域項目儲備工作。繼續落實專項債券資金投向領域禁止類項目清單，確保專項債券依法合規使用。

二、進一步提升項目儲備質量

1.儲備項目應當屬于經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投資項目，優先支持納入國家和地方“十四五”規劃的項目，優先支持納入國家重大區域發展戰略以及省、市級重點項目，積極發揮專項債券對重大規劃和戰略的支撐作用

2.儲備項目必須成熟可行。各地區要認真開展事前績效評估、優先支持在建項目，新開工項目必須已取得立項批復、2022年內具備開工條件且能夠形成實物工作量和有效投資。

3.儲備項目必須滿足專項債券風險管理要求，應當有一定收益且投資收益能夠實現平衡。各地區要按照項目建設工期和年度建設任務等合理提出分年度資金需求。

三、結合當地的實際情況，各省對專項債項目評審制定了本省域的評審標準。

有的省份甚至制定了百分入庫制評審標準，通過專家評審的方式，最后給出項目評審通過與否的決策。因此專項債要通過評審必須對各地的評審政策要求進行細致深入的分析：

1．項目領域一定要符合申報要求投向領域。

重點支持領域(如上述2022年政策中提到的重點支持的領域)通過率更高，符合資本金投向領域申報資金用于資本金的通過率更高。

另外，還要重點關注負面清單的項目一定不予通過。地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單(財預〔2021〕115號)是明確不符合申報專項債資金的投向領域。除此之外還有其他方向性問題禁區：

不屬于公共服務領域，不具有公益屬性、可以完全市場化項目(商業開發項目(房地產、購物中心、商業綜合體項目))、產業化項目、民營或合資項目，已引入社會資本方的特許經營項目(BOT)、泛PPP項目。

不屬于重點領域建設項目，定性為“撒胡椒面”的項目。

不符合債券資金投入使用方向(禁止類項目清單的項目)，作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金。

屬于經常性支出的項目(日常維修、人員工資社保、項目運營費用、繳納稅費及償還利息等經常性支出)。

已完工項目、用于償還債務(專項債券資金要用于形成新的固定資產，核定剩余工程量)

對應的資產、收益權存在抵押質押情況的項目。

無關項目強制打包。打包項目所屬區域、行業、類型等因素要有一定的關聯性，否則不允許打包，有涉嫌套用資金的嫌疑;

2.儲備項目必須成熟可行。

各地區要認真開展事前績效評估、并且項目前期手續包括但不限于立項、可研批復或備案確認書、環評、穩評、用地規劃、土地權屬、初步設計等批復文件;工程規劃、施工等許可證書;招投標(招標公告、中標通知書等)、施工合同(關鍵頁)等材料。

部分省份備案制項目還要求：應由當地政府或管委會出具相關證明材料，明確該項目為政府主導項目，參照政府投資項目管理(市本級項目可由市級發改部門出具)。

前期手續越完備，項目成熟度越高，項目發行越具有優先排序。陜西省更是要求項目要達到施工招標完成的深度，把施工招標完成作為項目專項債資金發行的前置條件。

項目成熟度不足和前期資金安排常見問題：

項目可行性研究報告是否過于粗糙，建設內容寬泛不具體，不具備落地性

決策文件是否齊備。立項程序，即備案制、審批制的適用是否合規，所呈現的文件形式是固定資產投資備案表還是發改部門出具的可行性研究報告批復。批復是否在有效期內。如陜西省要求發行專項債的項目應完成初步設計的批復。

用地是否解決。用地審批手續批復情況：用地預審意見與選址意見書已合二為一，審批程序上有所簡化。如有自然資源及規劃部門出具的關于項目用地或規劃出具的說明或意見，內容是否與項目已獲取的用地及規劃相關證照有矛盾或出入之處。

環境影響評價辦理手續是否嚴格根據環境影響評價管理目錄，比照項目評價等級要求，對應獲取環境影響登記表、報告表、報告書的備案或審批。

建設投資計劃是否合理，開工時間和債券資金使用時間是否匹配;總投資過小或過大;當年投資和工程進度匹配不合理;債券需求超過當年投資額的80%(除專項債可用作資本金的項目外)。

資金配套存疑，政府出資能力不足

資金籌措需明確金額、來源，未形成閉環，有資金缺口。

3.項目融資收益平衡能力。

專項債項目收益必須是項目自身產生的政府性基金和專項收入，且融資收益能夠實現平衡。

項目收益是否是由本項目的建設產生的，建設內容和項目收益要相互對應。項目收益測算要求明確收入類型、測算依據、測算過程、收費單價和數量等，運營成本測算是否合理等，都是評審要點。

目前各省基本都是要求符合收益覆蓋債券本息1.2倍以上的要求;

收入測算的具體要求：

3.1.收入測算需符合項目行業發展特點和經濟發展規律。

3.2.收入應為項目直接產生的收入。

3.3.測算價格需列明相應的依據(如物價部門批準的收費標準、政策定價文件，補貼文件)或提供同區域、同類型項目定價標準，并闡述推算過程。

3.4.測算數量需與本項目建設內容和規模相匹配。運營期體現逐年達產率。

3.5.收入增長幅度需有依據支撐。

3.6.成本核算需符合項目行業發展特點和經濟發展規律。

3.7.測算要素要包含項目運營管理所需的所有費用，包括但不限于：人員成本、運營維護費、材料費、相關稅費、融資成本等。

3.8.成本價格和數量需提供相應標準、依據和測算過程。

3.9.融資成本測算應包含項目存量債務。實施單位提供項目年運營收入及明細，運營成本及明細。

測算常見問題：

項目無任何直接收益、項目直接受益不多、建設內容與收益不匹配，不一致、無直接收益，間接收益太商業化、項目收益無依據，注水，或不切實際;

項目收入包括財政運營補貼收入+土地出讓收入，一般項目補貼收入+土地出讓收入不宜超過50%。

項目存量債務和市場化融資未納入測算。

四、項目實施主體及資金管理。

除了項目本身的問題，項目實施主體也必須符合專項債申報主體要求。專項債要求必須為政府投資項目，政府投資項目實施主體為政府機關或者事業單位，項目采用審批制。部分省份對本級國企實施的公益性項目也允許發債，發債主體為本級國企，主管部門為政府機關或事業單位。本級財政國企項目可以采用核準/備案制。

1、內蒙古自治區明確要求：

項目申報主體必須為政府或其部門(企業不可以作為項目申報主體)，項目建設主體為本級國企的，需要由政府或其部門授權委托企業項目實施。

2.陜西省省廳要求：

備案制項目應由當地政府或管委會出具相關證明材料，明確該項目為政府主導項目，參照政府投資項目管理(市本級項目可由市級發改部門出具)。

3.安徽省廳要求：審批制項目，可研批復必須注明屬于政府投資項目。

最后，對于專項債券支持項目，申報主體要履行主體責任，保障各項資金足額到位后及時投入使用，保證項目竣工，堅決不許造成“爛尾”和“半拉子”工程。

債券資金使用情況直接關系到項目建設和運營的質量，也影響未來的還款能力，要把防范風險放在至關重要的位置，加強資金管理，?？顚Ｓ茫坏媒亓簟⑴灿谩D占，防止沉淀閑置，防范債務風險。是申報主體的主要職責，也將作為下一年度上級專項債資金額度安排的考量條件之一。

中建政研作為地方政府的參謀，截至目前，專項債全國業績量第一，擁有6000多個項目實施經驗，已幫助發行政府專項債券項目4500余個。申報案例涉及所有領域。在滿足兩個前提(中建政研提前介入、地方額度足夠)，下申報成功率可達100%，發行額度高達1800億。編制專項債《可行性研究報告》300余個，提供績效管理服務項目100余個;組織政策解讀及項目謀劃培訓300余場次，服務項目領域涉及交通(鐵路、機場、水運、停車場、客運樞紐等)，能源，農、林、水利(鄉村振興、水庫、水利配套設施等)，生態環保(流域生態治理、河湖綜合治理、污水處理、濕地公園等)，社會事業(醫療衛生、教育、旅游、養老)，市政設施(供水、供熱、供氣、綜合管廊等)，園區基礎設施(孵化器、標準化廠房等)，冷鏈物流，社會保障(老舊小區改造，棚戶區改造、保障性租賃住房)，新基建(智慧城市、充電樁等)等多個項目類型。對政策的解讀和申報方向的把握精準，項目經驗豐富。

中建政研長期致力于助力區域經濟高質量發展，可免費為各地方政府提供培訓，幫助項目梳理、策劃調整，抓住政策窗口期。

作者：尚婷婷

中建政研政府投融資研究中心助理研究員

邢小勤

中建政研政府投融資研究中心助理研究員